Bristfällig leverantörsgranskning i offentlig upphandling

Systemets sårbarheter

Svenska myndigheter, kommuner och regioner upphandlar varor och tjänster för över 900 miljarder kronor varje år [1]. De stora ekonomiska värdena, i kombination med brister i kontroll och uppföljning, gör offentlig upphandling till ett riskområde för kriminellt utnyttjande [2]. Systemet för offentlig upphandling bedöms i dagsläget inte ha tillräcklig motståndskraft mot kriminella aktörer. En sårbarhet är att det ofta är leverantören själv som intygar att lagar och villkor följs genom så kallad sanningsförsäkran [1]. För att stärka motståndskraften krävs ökad kunskap och mer resurser för kontroller hos de upphandlande organisationerna [1].

Fragmenterad kontroll och bristande överblick

En försvårande omständighet är att kontrollen av leverantörers ägare, företrädare, verkliga huvudmän och underleverantörer är begränsad och fragmenterad. När uppföljningen är svag eller informationsdelning mellan relevanta aktörer brister, kan företag med riskkopplingar etablera sig i offentligt finansierade verksamheter utan att en samlad riskbild blir synlig. Avsaknaden av ett heltäckande nationellt register över offentliga upphandlingar och kontrakt försvårar riskhanteringen ytterligare, då det blir svårt att upptäcka risker och hot genom bristande överblick. Sårbarheten förstärks av att en stor del av upphandlingarna sker decentraliserat på kommunal nivå [3].

Granskningens verktyg och utmaningar

Lagen om offentlig upphandling (LOU) ger upphandlande organisationer verktyg för att granska och ställa krav på leverantörer. Det handlar bland annat om att ställa krav på erfarenhet, leveranskapacitet och kreditvärdighet, samt att kontrollera referensuppdrag [4]. Lagen ger också möjlighet, och i vissa fall skyldighet, att utesluta leverantörer som inte uppfyller kraven [5]. För att kunna använda uteslutningsgrunder som rör en leverantörs bristande tillförlitlighet krävs dock att den upphandlande organisationen kan visa tillräckligt stöd för sin bedömning, exempelvis genom domar eller myndighetsbeslut [4]. Granskning av utländska leverantörer kan vara särskilt utmanande då det finns mindre information tillgänglig från svenska myndigheter och kreditupplysningstjänster [5].

Vikten av löpande uppföljning

En granskning vid anbudstillfället är inte tillräcklig, eftersom förutsättningarna kan förändras under avtalstiden. Nya företrädare, nya underleverantörer eller ett förändrat affärsupplägg kan försämra situationen efter att ett kontrakt har skrivits [4]. Därför är kontinuerlig kontroll och avtalsuppföljning nödvändigt, vilket kan ske genom bland annat fysiska möten och platsbesök [4]. Brottsförebyggande rådet har dock pekat på att det ofta är en utmaning för kommuner att följa upp att avtal efterlevs [2]. Avtalen måste också vara utformade så att de ger möjlighet att agera, till exempel genom hävning, om en leverantör bryter mot villkoren [1].

Konsekvenser för säkerhet och samhällsviktig verksamhet

Bristerna i leverantörskontrollen kan leda till mer än bara ekonomisk skada. Genom offentlig upphandling kan oseriösa eller kriminella aktörer få tillträde till kommunala och statliga verksamheter och hantera samhällsviktiga tjänster. Detta kan få konsekvenser för bland annat säkerhet, informationsskydd och beredskap [3]. Om aktörer med kopplingar till organiserad brottslighet eller främmande makt får tillgång till känsliga miljöer, data eller funktioner kan det innebära en bredare säkerhetsrisk för Sverige [3]. En leverantör som exempelvis agerar bulvan för en stat med antagonistiska intressen kan aldrig anses tillräckligt tillförlitlig i ett säkerhetsskyddsperspektiv [6].

Ansvarsfördelning och efterfrågade åtgärder

Det finns ett behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan den leverantörsprövning som görs av upphandlande organisationer och den ägar- och ledningsprövning som andra myndigheter utför vid tillståndsgivning och tillsyn [7]. För att underlätta en ändamålsenlig leverantörsprövning har förbättrat informationsutbyte mellan myndigheter efterfrågats [7]. Ett förslag om att ge Bolagsverket ett samlat ansvar för att hjälpa upphandlande myndigheter med kontroller mot olika statliga register har beretts inom Regeringskansliet [2].